本文特別感謝文件基金會的 Mike Saunders 熱心提供資訊和建議！

四月初，出現了一則讓自由開源圈子相當振奮的新聞：德國北部的什列斯威-霍爾斯坦邦（Schleswig-Holstein，以下簡稱什霍邦）^註1宣佈，為了追求數位主權(Digital Sovereignty)，該邦在試點計畫獲得成功之後，決定將地方政府內的 30,000 台電腦，從原本使用微軟 Windows 和微軟 Office 的環境，全數轉移為 Linux 和 LibreOffice（以及其他開源軟體）的環境。

有趣的是，小編在查資料的時候，看到有一篇來自台灣科技媒體的報導，這篇基本上是翻譯自《The Register》的報導〈German state ditches Windows, Microsoft Office for Linux and LibreOffice〉，我注意到一段文字：

雖然什勒斯維希-霍爾斯坦表面上取得了很大進展並且正在大張旗鼓地宣傳，但之前在德國的兩個邦看到過類似的情況上演。 最引人注目的是巴伐利亞邦首府慕尼黑，它在 2004 年引入 Linux 後又重新回到了 Windows。

最初預計這一轉換將花費高昂，估計約需4,930萬歐元(5,840萬美元)，按今天的匯率約為6,180萬歐元(6,710萬美元)。但和絕大多數項目一樣，成本在短短數月後就遠遠超出預期，約為1億歐元(1.09億美元)，按今天的匯率約為1.25億歐元(1.36億美元)。

起初小編有點摸不著頭緒，「所以慕尼黑的 "LiMux" 噴了超過一億歐元嗎?!」於是展開了漫長考證之旅…以下謹就資料爬梳的結果分享給各位。

什霍邦：以數位主權為前提的發展計畫

其實這項計畫早從 2021 年便已展開。而我們從邦總理金特（Daniel Günther）的聲明中可以看到，這個計畫所追求的核心價值，開宗明義就是：獨立、永續、安全（Unabhängig, nachhaltig, sicher）。

聲明中指出，主流軟體供應商將他們的產品雲服務化，造成的結果是，明明是自己採購的資訊產品，但從產品的操作和數據處理流程，到數據外流到第三方國家的風險，什霍邦的地方政府都沒辦法對其造成影響。「確保數位主權這件事，至少跟能源主權同等重要，」什霍邦數位化部長 Dirk Schrödter 指出。

除此之外，什霍邦也為通往數位主權的路上，訂立了明確的產業方針——因為不再將公共預算「僅僅」用於支付軟體授權費，他們得以投資本地的數位經濟，從而在本地創造價值跟就業機會，甚至為歐盟「數位單一市場」的願景提供具體的解決方案。Schrödter 表示，數位主權是邦政府數位戰略和施政計劃不可或缺的環節，更換辦公軟體確實是一個里程碑，但只是轉型的開始；未來，從作業系統、協作平台，至目錄服務、電話服務，都將以自由軟體為導向。

慕尼黑：自由軟體是個錢坑嗎？

回到本文開頭提到的慕尼黑，只要說到「德國」和「政府導入自由軟體」，最為大眾所知的，應該就是慕尼黑市與 "LiMux"、Windows 之間的三角習題。德國慕尼黑市議會在 2004 年就決議擁抱自由軟體，並以基於 Ubuntu 打造而成的 "LiMux" 為作業系統，是全球最早全面採用開源自由軟體的城市之一。這項導入計畫直到 2013 年 12 月才完成，然而慕尼黑市議會又於 2017 年決議，要再次投向 Windows 陣營，因而引起相當大的爭議。

這個故事相當複雜，我們大致可以梳理出幾條脈絡：

2013 年，有一場關於 LiMux 是否有替市府省到錢的論戰：

• 當時，慕尼黑市府公佈一份報告表示，該市因搬遷至 Linux 這件事，節省了超過 1,170 萬歐元，即使節省成本並不是這項計畫的唯一目標。
• 隨後，微軟發表聲明說，如果慕尼黑當初不跳槽的話，可以省到 4,000 萬歐元呢！這項說法的基礎是 HP 進行的一項研究，該研究指出 LiMux 計畫將耗資 6,060 萬歐元，而如果採用 Windows XP 和 Microsoft Office，只需花費 1700 萬歐元。有趣的是，此研究的資助者不是別人，正是微軟自己。
• 慕尼黑市府出面駁斥 HP 的研究，並批評該研究有許多沒有根據的假設，才會將 LiMux 的花費推導成那麼高。

2014 年，親微軟派的市長上台，風向驟變：

• 根據《heise online》的報導，於 2014 年新上任的市長 Dieter Reiter 下令對全市的 IT 系統進行調查，首當其衝的就是 LiMux。
• 另一方面，其實 LiMux 也引發部份使用者的反彈：除了抱怨老掉牙的 ODF 與微軟 Office 的相容性問題以外，《heise online》也接獲消息，行政人員抱怨他們電腦裡的 Firefox、Thunderbird 和 OpenOffice 版本陳舊、沒有獲得更新。

• 不過更值得注意的是，微軟多年來都一直想要贏回慕尼黑，而市長 Reiter 跟時任副市長的 Josef Schmid 都是公開的親微軟派；微軟甚至與市政府達成協議、要將總部搬到慕尼黑，政商之間簡直如膠似漆。我們從資料中可以看到，早在 2014 年，「慕尼黑市將從 LiMux 遷回 Windows」的傳言，便已甚囂塵上。

  

2017 年，市議會決議再度遷移回 Windows 環境^註2

• 2 月 15 日，慕尼黑市議會對於是否搬遷到 Windows 環境做出決議。在決議的前一天，也就是 2 月 14 日，文件基金會(TDF)、也就是 LibreOffice 背後的組織，發表聲明指出，他們非常遺憾這項決議被少數政客^註3所把持，這些政客聲稱擁抱 Windows 是為了讓資訊環境符合「市場標準」，然而他們卻無視專家的建議：

  Dieter Reiter 市長請 Accenture 公司^註4，一個微軟的長期夥伴，做了研究並產出一份關於慕尼黑市資訊科技基礎建設的狀況報告。在這份 450 頁的文件中指出，主要問題的徵結被歸於部門組織，而並非開放源碼作業系統與應用程式的問題。

• 根據 ZDNET 的報導，2 月 15 日，市議會以微弱多數(slim majority)通過轉向微軟環境的議案。在 TDF、歐洲自由軟體基金會(FSFE)等團體的強大反對壓力下，此決議增設了一條但書，也就是在最終表決前，要制定一份包括成本估算的搬遷計劃草案。
• 3 月，《heise online》採訪了當時市府的委外 IT 服務商 "IT@M" 的負責人 Karl-Heinz Schneider，對於搬遷決議，他雖然只溫和的表示「有點意外」，卻也堅決主張「IT@M 沒有發現 LiMux 和 LibreOffice 存在重大技術問題。」^註5
• 但到了 11 月，市議會終究還是通過了這項決議，最遲到 2020 年底，將為總共約 2.9 萬台電腦，建立基於微軟 Windows、具一致性的客戶端架構，並為辦公和網路應用「採用標準的商用產品」^註6。《heise online》估計搬遷計畫的支出將高達 9 千萬歐元；另外，《The Register》則估計這筆費用是 1 億歐元，而此篇報導裡有提到這筆帳單主要來自：購買 Windows 10 授權、轉換大約 12,000 個 LibreOffice 模板和巨集(Macro)，以及為 MS Office 開發新的模板系統等項目。

小結：自由軟體只是輔助，數位主權才是重點

在慕尼黑與 LiMux 的這場大戲裡，就如同許多評論（例如這篇）指出的一樣，影響大局的，最終還是政治因素。很有趣的是，2020 年，在搬遷決議早已煮成熟飯、LiMux 墓木已拱的這個時候，綠黨-社民黨的執政聯盟，在慕尼黑取得了多數席位！這個新的執政聯盟發表了聯盟協議，其中第 12 單元〈數位化作為機遇〉(XII. DIGITALISIERUNG ALS CHANCE)中，我們看到數位主權、PMPC 等關鍵字不斷出現；更重要的是，協議寫道，城市未來在招標的時候，將以開放標準和開源自由協議為原則，若背離此原則，需要解釋這麼做的理由！但於此同時，別忘了慕尼黑市長依然還是 Dieter Reiter 這位微軟小粉絲；而即使慕尼黑市建了個網站，列出了該市曾開發或贊助的開源專案，但我們還是無從得知市府到底會不會重新導入 LibreOffice。

回頭看到什霍邦，他們為保障數位主權，選擇了一條佈滿荊棘的道路。然而必須點出的是，數位主權也是一個政治目的，也就是說，什霍邦導入 Linux 和 LibreOffice 的計畫，也是為了政治目標服務的；但什霍邦同時也定有具體的經濟規劃，以自由開源軟體為基礎，讓軟體產業在地扎根，這樣未來才能有穩固的服務量能，回頭支持數位主權這個終極目標。因此，我們不能說「技術為政治服務」就是罪惡的，要區分的是，這個政治目標是少數政客的短期利益，抑或地方公民社會的長期利益。

在研究本篇主題的過程中，小編看到更多國際上以「政治目的」為前提、進而發展自由軟體的有趣案例，其中一個是德國的主權科技基金(Sovereign Tech Fund)，此基金於 2022 年由德國的聯邦經濟事務和氣候行動部（German Federal Ministry for Economic Affairs and Climate Action）所成立，旨在透過投資開源數位技術來加強歐洲的數位主權，他們的投資偏好關鍵的數位基礎設施，例如早期的 Curl、OpenMLS、WireGuard、OpenSSH 等專案，到近幾個月的 GNOME 和 Drupal，運用公共資金來促進數位基礎建設的發展，這真的是 PMPC 的絕佳典範！

小編註解：

1. 此處採用外交部的譯名，將 Schleswig-Holstein 譯為「什列斯威-霍爾斯坦」；「什霍邦」之簡稱亦出自外交部新聞稿。
2. 小編在爬舊報導的時候，感覺這件事在 2017 年應該是一個非常熱門的議題！不曉得讀者們能否在螢幕的另一端感受到文字的熱度？
3. 除了市長以外，由社民黨(SPD)和基社盟(CSU)組成的市政聯盟，也是推動這整件事情的主要力量。
4. 這個 Accenture 確實是微軟的合作夥伴，參見該公司官網，市長真是內舉不避親 XD

5. 包括 Schneider 的訪談和 Accenture 的報告在內，其實好多報導都提到過，當年慕尼黑的 IT 架構有一個大問題是「過時的軟體版本」，而問題的根源來自「組織架構」，我原本一頭霧水，爬到 ZDNET 這篇報導之後才恍然大悟：

   開源商業聯盟(Open Source Business Alliance) 董事會成員 Peter Ganten 告訴ZDNet，組織問題可以追溯到 2003 年左右，當時慕尼黑決定轉向 Linux，同時議會還試圖將其 IT 支援架構集中化，摒棄了每個部門都有自己的 IT 團隊的架構。…Ganten 說，「他們並非成立一個集中的 IT 服務辦公室，而是成立了三個，每個辦公室都有不同的任務。據我們所知，有時要做出決定並推動事情向前發展是非常複雜的。」

6. 值得注意的是，《heise online》提到市府各個行政部門對於搬遷決議不盡贊同、也各有支持和懷疑的理由，有興趣的讀者可以點開並用翻譯看一下。例如市民事務部門(KVR)「只是有條件地支持此計畫」，他們說：

   不能保證專業部門能夠按照最新技術標準及時提供合適品質的 IT 服務。如果沒有充分的風險管理，在提高市民友好性和縮短等待時間方面，可能會繼續存在問題；甚至會有「舉行州議會選舉時出現困難」的風險。